农村居民最低生活保障制度（以下简称“农村低保”）是对持有本（县、市、区）农业户口家庭纯收入低于本（县、市、区）农村居民最低生活保障标准的农村困难居民实行差额救助的制度，是社会救助体系的一个重要组成部分，是传统的救济制度的改革与发展，其根本目的是保障农村困难居民的基本生活。农村低保制度的建立，较好地保障了农村困难居民的基本生活，有力地促进了社会的和谐与稳定。然而，在推进农村低保规范化建设过程中也遇到一些问题，其中表现尤为突出的是如何对农村低保对象的准确把握与界定
一、当前对农村低保对象界定存在的问题
对农村低保对象界定，目前各地民政部门普遍采用的是“人均纯收入”的办法来确定保障资格。但实际上，这种“人均纯收入”办法的测算核定难以落实在具体工作当中；乡镇、村在实际操作中多数采用“评议为主，测算为辅”的办法来评定困难程度，确认保障资格；在家庭收入的测算存在着一定的主观性和随意性，导致了“人情保”、“拆户保”和“平衡关系保”现象的产生。分析其原因，主要是
（一）家庭收入难核定。<与城市低保对象家庭收入测算核定相比，农村居民收入测算核定显得更为复杂。其一农村居民的家庭收入，除务工等货币收入外，其主要的收入组成部分为种植业、养殖业以山林等实物收入。农业实物收入受自然灾害、季节等因素的影响较大，产量也不稳定。其二实物收入难以货币量化，由于种植、养殖等具体项目品种不同，产值、投入及价格也不一样，这些收入的测算核定缺乏一种较为合理的衡量标准，且农产品的价格受市场行情的影响波动较大
（二）政策界定较模糊。目前，在保障对象当中有一大批农村居民是因疾病、子女上学等原因导致困难纳入低保。而实际上，在这些保障对象当中，有些保障对象尽管家庭生活非常困难，但他们的家庭收入远远超过了当地的农村低保标准；这样，有背于农村低保政策，也成救助政策上混乱。另外，有些地方习惯性将残疾人与困难等同起来，认为残疾人就可以吃低保，人为地拆分家庭户口纳入低保。
（三）保障标准偏低。现行的农村居民最低生活保障标准普遍偏低。以江西省为例，全省大部分县（市、区）的保障标准为每人每年960元，即每人每月80元。一方面，这样低的保障标准，一是很难维系一个农村居民的基本生存需求；二是严重地脱离了实际，如果农村困难居民的家庭收入据实核算的话，符合保障条件的对象恐怕是微乎其微的。另一方面，为了保障农村困难居民的基本生活，只能人为地降低农村低保对象家庭经济收入。这样，必然会造成农村低保政策上的混乱
（四）工作程序繁杂。农村低保工作程序是参照城市低保工作程序而确定的，实行的是“三级调查、三级评议、三榜公示”。和城市低保工作一样，农村低保的工作重心也是落在最基层村委会；与城市低保不同的是，居委会的工作人员是全脱产的，而村委会干部是半脱产的，他们还有自己的那份“责任田”。因此，有些工作程序就难以按部就班到位
（五）指导监督不到位。由于基层低保工作人员的严重不足，影响了农村低保工作的正常开展。就目前的乡镇民政所来说，大部分只有一人，他们不但承载着除农村低保之外的其它民政业务，还要积极参与乡镇中心工作。实际上，农村低保乡镇级的调查、评议也只是流于形式
二、对农村低保对象界定的几点思考
党的十七大报告提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”建立完善的农村低保制度，准确地把握和界定保障对象是保证农村低保健康发展的基础，公平、公正是推进农村低保规范建设的核心。如何解决上述问题？笔者认为应该从以下几个方面着手
（一）进一步明确保障对象。</STRONG>农村低保对象原则上应该定位在老、弱、病、残等缺乏劳动力的农村困难居民，即：1、农村“三无”对象（已纳入五保供养的除外）；2、家庭主要劳动成员因重病、重残丧失劳动能力，且家庭收入低于当地保障标准的特困家庭；3、家庭成员均系年老、年幼虽有赡、抚（扶）人，但赡、抚（扶）人没有赡、抚（扶）能力（即为城乡低保对象），且家庭收入低于当地保障标准的特困家庭；4、家庭主要劳动成员因病、因残基本丧失劳动能力，且家庭收入低于当地保障标准的特困家庭；5、家庭收入低于当地保障标准的单亲农村困难居民。对于有身体健康、劳动能力正常且处于劳动年龄成员的家庭，原则上不得纳入保障。这样，既可将保障对象资格评定的复杂性进行了简单化，同时，又促使身体健康、劳动能力正常的农村困难居民通过自身的努力，开展生产自救，摆脱贫困，消除他们等、靠、要的消极依赖思想
（二）细化家庭收入核定意见。尽可能地细化家庭收入核定指导意见。县级民政部门要结合当地农村的实际，会同财政、统计、农业、物价等部门，深入乡村及市场对农业收入的项目、产值、投入成本及价格进行认真细致地调查；同时“按照扶弱就低”原则，统一家庭收入核定项目、核定标准，出台低保对象家庭收入核定指导意见。乡镇、村在入户调查掌握情况的基础上必顺统一严格按照家庭收入的核定指导意见进行评估、测算与核定，确定保障对象，促进家庭收入核定的公正与公平
（三）进一步完善其它专项救助政策。</STRONG>对于家庭成员因疾病、残疾、灾害、子女上学等原因严重家庭基本生活，但家庭实际收入超过当地保障标准的农村困难居民，应纳农村医疗救助、临时救助、灾害救助、教育救助等相应的专项救助范围，而不能一味往农村低保这个“篓子”装。同时，要加大对农村低保政策的宣传，让群众知晓低保政策。
（四）据实调整保障标准。</STRONG>农村低保标准应依据农村居民基本生活（包括吃、穿、住、医、教等）必需品的实际需求及各级政府财政实际承受能力等因素确定，并结合本地经济发展水平和生活水平及物价指数的变化不断调整。首先，要根据当地的生活水平和经济发展水平以及财政的实际承受能力等实际情况，给农村低保标准一个正确的定位，即定位在生命线、温饱线或发展线。其次，县级民政部门要会同财政、物价、统计等有关部门，对农村居民基本生活必需消费支出或上年度的农民纯收入要据实进行测算，用市场菜篮法或恩格尔系数法，测算出符合当地实际的农村低保标准
（五）简化工作程序。基于农村干部“半脱产”的实情，农村低保不能照搬城市低保操作程序。应该实行“三查、三评、一公布”，“三查”即为：村委会入户调查、乡（镇）民政所入户核查、县民政部门按照一定的比例进抽查；“三评”即为村委会、乡（镇）、县民政部门三级评议；“一公布”即为村委村一榜公布。但是公布的内容一定要齐全，并要设立乡（镇）的举报电话和举报期限。同时，建立受理举报投诉制度，及时受理受理群众的举报与投诉；有明确举报投诉人的，还要将调查处理结果限期反馈给举报投诉人
（六）加强社会救助机构建设。一是在民政部、厅、局下设二级机构即社会救助工作管理局，并根据业务量的大小，解决相应的编制，配备相应的工作人员及必备工作经费和设施。二是加强乡（镇）民政所建设，要根据各乡（镇）规模的大小、城乡低保等救助对象的人数的多少，配备与工作量相对应的工作人员，解决必要的工作经费。三是村委会要建立社会救助站，落实专人。四是加强社会救助工作队伍建设。县级民政部门要作出培训计划，定期对乡（镇）社会救助工作人员进行政治理论和业务培训，不断提高基层工作人员的政治理论和业务水平。五是县、乡（镇）和村三级建立完善各项规章制度，落实工作责，实行责任追究。